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杭州市人民政府關于進一步深化投融資體制改革擴大有效投資的若干意見

 杭政函〔2015〕111號

各區、縣(市)人民政府,市政府各部門、各直屬單位:
    為進一步深化投融資體制改革,充分發揮有效投資的拉動作用,促進經濟平穩增長,確保我市繼續在全省發揮龍頭領跑示范帶頭作用、繼續走在全國重要城市前列,特制定如下意見。
    一、總體要求
    (一)指導思想。
    深入貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神,通過創新投融資體制,著力解決重大項目投資領域的資金、用地等要素保障和體制約束問題,充分發揮市場對資源配置的決定性作用,有效發揮政府投資的引導作用,進一步降低投資準入門檻、鼓勵社會資本投資,提高要素保障能力、提升投資管理水平、健全投資決策機制、規范投資審批行為,以扎實有效的投資促進經濟平穩增長。
    (二)基本原則。
    堅持政府引導與市場主導相結合、簡政放權與規范管理相結合、要素保障與體制創新相結合的原則。 
    二、加強統籌協調,提高投資決策管理水平
    (三)強化重大項目統籌決策機制。成立杭州市投資項目決策委員會,由市政府主要領導任主任,發改、財政、建設、規劃、國土資源、國資、審計等部門為成員單位,辦公室設在市發改委。投資項目決策委員會負責審議和決定全市重大建設項目規劃、政府投資項目年度計劃、概算投資額超過2億元的市級政府投資項目、涉及社會穩定風險的重大企業投資項目以及政府通過貼息等方式予以補助的重大企業投資項目。提請投資項目決策委員會審議的投資規劃、計劃和項目,由市發改委會同市財政局,與相關行業主管部門充分銜接溝通后提出審議建議。
    (四)優化重大項目科學決策體系。設立杭州市投資項目評審中心,受市發改委的委托,承擔應由投資項目決策委員會審議的投資規劃、計劃和項目的評審工作,履行政府投資項目初步設計概算審查和后評價職能。投資項目評審中心提出的評審意見作為投資項目決策委員會的決策參考和市發改委的審批依據。依托杭州市投資項目評審中心組建項目投資專家咨詢委員會,吸收各行業的專家和專業技術人員參與重大項目決策。投資項目評審的具體操作辦法由市發改委制訂,報市政府批準后執行。
    (五)切實把握國家戰略帶來的發展機遇。抓住“十三五”規劃編制的契機,認真審視我市在長江三角洲的定位,將我市重點發展區域、重點發展項目納入國家級戰略規劃。高度重視新一輪土地利用總體規劃調整完善工作,科學劃定永久基本農田,以大規劃、大戰略來積極爭取國家和省在用地空間上對杭州的支持。充分利用重大活動及盛事(賽事)的契機,通過省重大基礎設施、產業項目,積極向國家和省爭取追加用地指標,給予我市占補平衡優惠政策,或幫助統籌調劑一批水田占補平衡指標,保障我市重大項目用地報批需要。
    (六)強化重大投資項目統籌協調。健全完善市領導聯系項目制、督查督辦制、掛牌亮燈制、拆遷承包制、考核獎勵制等五大機制。對重點項目實行分級分類協調管理,落實責任、打通關鍵、實現突破。加大招商引資力度,整合各類資源,以杭州整體優勢招大商、招好商,通過精準招商、專業招商、聯動招商,實現高端引進。重大項目開工前的各項前期工作,由市發改委統籌協調,會同市財政局、市國土資源局等相關部門統一調配項目資金、土地指標等各項要素,促進項目盡早開工;項目開工后各項建設推進工作,由市建委、市交通運輸局等行業主管部門根據職能分工牽頭協調,相關部門配合推進。重大項目儲備、PPP項目招商、國有平臺打造等相關工作列入市委、市政府專項重點工作督查考核范圍及各區、縣(市)年度綜合考評內容。
    三、深化簡政放權,激發社會資本投資活力
    (七)簡化企業投資項目審批流程。根據國務院和省最新發布的政府核準的投資項目目錄,按照“四張清單一張網”工作要求,修訂完善《杭州市企業投資項目核準清單》。除關系國家安全和生態安全,涉及重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外,企業投資項目一律由企業依法依規自主決策。
    (八)下放企業投資項目的核準權限。按照投資項目審批制度改革要求,市發改、國土資源、規劃、建設和環保等部門要嚴格對照權力清單,將直接面向基層、量大面廣、由區縣(市)管理更方便有效的核準事項交由區、縣(市)管理。對交由區、縣(市)管理的項目,市級各部門要加強業務指導。
    (九)加快社會事業公立機構分類改革。根據國家和省的部署,積極推進我市教育、醫療、養老、文化、旅游、體育和科研等領域符合條件的事業單位進行改制,鼓勵社會資本參與公立機構改革,為社會資本進入創造條件。
    (十)鼓勵社會資本加大對基礎設施等項目投資力度。統籌規劃、科學布局交通、供水、污水處理、教育、醫療、養老、體育健身、文化等各類公共服務和基礎設施。鼓勵社會資本采取特許經營、股權投資、公建民營、民辦公助等方式參與各類公共服務和基礎設施項目建設。逐步擴大政府購買教育、醫療、養老、體育健身、文化等民生保障類服務的范圍,鼓勵各類經營主體平等參與。
    四、強化政府引導,聚焦重點領域投資發展 
    (十一)完善重大建設項目儲備制度。各區、縣(市)政府及市級各行業主管部門根據杭州市國民經濟和社會發展規劃及城市總體規劃、相關專項規劃,研究提出本地區、本行業未來5年的儲備項目及當年度實施的重大建設項目,于每年10月底前報市發改委。市發改委要發揮好全市重大項目管理牽頭抓總作用,建立全市重大建設項目庫,對各地各部門報送的項目經組織論證、綜合平衡后列入重大建設項目庫,并實行動態更新和分類管理。政府投資項目一律先入庫再建設,凡未列入重大建設項目庫的,不得安排建設用地和建設資金;對列入重大建設項目庫的社會投資項目,各部門要加強服務,優先辦理各類審批服務手續。
    (十二)優化政府投資資金的使用方向。政府投資的資金主要投向公益性和基礎性建設。對鼓勵社會資本參與的生態環保、農林水利、市政基礎設施、社會事業等重點領域,政府可通過投資補助、基金注資、財政補貼、貸款貼息等方式給予支持和扶持,促進社會資本進入。
    五、加大整合力度,構建投資新空間和大平臺
    (十三)整合提升投資新空間。要把握發展新機遇,著重謀劃打造未來城市發展和產業升級的大空間、主平臺。一是整合提升現有平臺。加大力度推進園區整合提升工作,著力解決現有各級園區低、小、散,土地利用效率低,園區產業層次低,產出經濟效益低的現狀。二是謀劃新的大平臺。抓住新一輪城市規劃修編、“十三五”規劃編制契機,利用好“兩區”創建、杭州都市圈建設、新型城市化等機遇,充分考慮多規融合,謀劃新的大平臺,為杭州未來發展拓展新的空間。三是提升平臺軟、硬件建設水平。按照高標準規劃、高水平建設、高效能管理的原則,加強園區的基礎設施建設,完善各項服務功能。落實好“人才新政27條”,加大人才引進、項目引進力度。進一步深化行政審批制度改革,為產業發展營造更好的環境。
    (十四)打造投資融資大平臺。加快國有企業改革,優化國有資產布局,準確界定企業功能分類,實現全市國有資本的有序進退和重組整合。探索設立以行業板塊為依托的產融結合的新型投融資平臺,形成企業市場化造血機制,降低資金成本,提升資本效率。由市國資委牽頭,加快組建若干個不同功能的大型市級投融資平臺,承擔我市城市基礎設施項目融資及建設任務,將擁有穩定回報、具有增值潛力以及適宜抵押、質押的土地和資產等注入新型融資平臺。力爭3—5年后,全市國有資本集中于城市基礎設施建設企業、公共服務行業和金融及金融服務業的比重達到80%以上。加大市屬企業混合所有制改造力度,繼續推進引入戰略投資者、國有資產重組整合等多元化改革,以資產證券化為抓手,不斷提高國有資產證券化水平。在競爭類國有企業產權改革中,對國有股權比例不設下限,鼓勵社會資本參與國有企業改制重組和國有企業重大項目建設。增強市級投融資平臺的功能,支持市級投融資平臺加強與政策性金融機構的合作,深化新型城鎮化、保障性安居工程建設等方面的融資合作,不斷加大政策性資金對固定資產投資可持續增長的貢獻力度。逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例,2015年提高到20%、2017年提高到25%、2020年提高到30%,使國有資本收益更多用于社會保障和改善民生。
    六、加強政企合作,發揮社會資本的建設管理能力
    (十五)探索政企合作新模式。進一步建立健全市政府與企業合作(PPP)機制,針對經營類、準經營類和公益類等不同的政府投資項目,探索實施政企合作的不同路徑。鼓勵社會資本參與政府投資項目,充分發揮社會資本項目建設和管理的能力。
    (十六)加強政企合作項目管理。建立市級PPP項目推進聯審機制,由市發改委、市財政局會同各行業主管部門協調推進全市PPP項目,對項目建設的必要性與合規性、PPP模式的適用性、財政承擔能力以及價格合理性、實施方案可行性等進行審查。成立杭州市PPP項目中心,負責統籌全市PPP項目及政策研究、項目預篩選、評估及參與重大項目招商方案的研究。由市發改委會同市財政局制定年度PPP項目計劃,報市政府批準后下達。各行業主管部門及建設單位根據下達的PPP項目計劃,負責PPP項目的談判和推進工作,研究提出項目定價(調價)機制、政府補貼方案、監督評價機制等,確保制定最優的合作實施方案,進展情況定期報市發改委。特別重大的PPP合作項目,經市政府同意,由市發改委委托PPP項目中心直接參與方案制定和招商談判。
    七、拓寬融資渠道,探索新型投資方式
    (十七)創新投資模式。設立杭州城市發展基金,通過市場化運作提高投資和管理效率,為市級政府投資項目提供資金支持。設立產業發展基金,運用市場化手段,引入社會資本,促進產業轉型升級和創新發展。改革現有財政對企業的扶持方式,整合各類專項資金,用于產業專項基金的設立以及產業扶持的競爭性分配,重點支持各類產業平臺建設及符合杭州產業導向的重大優質產業項目融資,同時配合轉型升級,積極支持創新型企業培育發展。大力發展股權投資基金和創業投資基金,鼓勵民間資本采取私募等方式發起設立主要投資于公共服務、生態環保、基礎設施等領域的投資基金,政府通過認購基金份額等方式予以支持。
    (十八)積極利用資本市場。以資本為紐帶,加快推進企業上市進度。通過創新發行項目收益債,繼續擴大企業中期票據、公司債券等直接融資規模,支持企業獲得長期、穩定、低廉的資金,解決重大基礎設施項目融資難題。加強與社保資金、保險資金的合作,大力發展債券投資計劃、股權投資計劃、資產支持計劃等融資工具。支持國有企業和政府融資平臺加快現代企業改造,主動適應國際金融規則,赴海外招募股權投資、發行企業債券和上市融資。推進政、企、銀合作,積極向銀行爭取重點項目貸款額度。規范政府舉債融資機制,依法依規發行債券,用于重點領域建設。
    八、提升要素保障,破解用地指標制約
    (十九)開發低丘緩坡。高度重視低丘緩坡資源開發利用工作。由市國土資源局牽頭,制定全市低丘緩坡資源開發利用的考核激勵機制,編制低丘緩坡開發專項規劃,明確規定具備條件的地區每年對低丘緩坡的開發利用占新增建設用地指標的50%以上,引導建設項目少占耕地,并將低丘緩坡開發利用納入耕地保護目標責任制考核內容,與新增建設用地指標分配相掛鉤。對無水田后備資源的地區,原則上不再安排占用耕地(水田)計劃指標。市國土資源、經信、林水、環保、農業等部門按照職責分工,協調林地占補、生態防護、地災防范、產業引進等扶持政策,鼓勵和引導低丘緩坡資源開發利用。
    (二十)盤活存量用地。根據有保有壓、按效分配原則,精準配置增量土地指標,按產出效益確定新增用地優先次序,強化對重點項目用地保障的監督考核。同時加大節地挖潛力度,推進畝產倍增、空間換地三年行動計劃,鼓勵各城區和用地主體加大低效用地再開發、批而未供土地消化利用力度,加強對批而未供、供而未用土地盤活利用的督查考核,將新增用地安排與批而未供土地盤活目標任務完成情況相掛鉤,未完成年度盤活目標任務的,扣減相應新增用地指標,進一步提高供地率和提升已批土地的產出效益。
    各區縣(市)政府、各部門應按照本意見的要求,加快工作推進,形成有效合力,共同促進我市投融資體制改革及擴大有效投資工作。
    本意見自發布之日起施行,由市發改委負責牽頭組織實施。
杭州市人民政府
2015年7月6日
 
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